关于《拉萨市“平急两用”公共基础设施建设工作实施方案》政策解读

国家层面：

一、《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》：2023年7月由国务院办公厅印发，该指引将城乡作为一个生命共同体进行治理，把空间作为资产进行运作，平时服务生产生活、注重资产运营，及时转换功能、抵御风险，强化城乡整体安全韧性，构建城乡空间安全新格局。充分发挥国土空间规划引领作用，推进治理大城市病和城乡融合发展，一体化构建宜居、韧性、智慧等城市功能，满足经济、生活、生态、安全四个需要。

（一） 开展体检评估，梳理应急空间需求

依托国土空间基础信息平台及相关基础数据，重点识别新时期城市面临的自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等风险特征，运用大数据、人工智能等新技术新方法，多维度综合评估城市安全韧性水平，找出城市空间布局和基础设施配置问题和短板。

结合自身城市的地域特征、突发事件的影响程度合理确定“平急两用”公共基础设施的建设需求，充分利用相关设施，合理规划利用既有大型公共建筑，在规划中预留必要的留白用地。

（二）开展应用场景分析，盘活潜在资源

基于韧性评估、应用场景分析、资源资产调查，从医疗救治隔离、避难安置、疏散救援、物资供应等应急保障功能出发，全方位梳理具备“平疫”“平灾”“平赛”“平假”“平战”等改造或建设条件的各类型“平急两用”应用场景。

梳理社区服务设施、公共管理与公共服务设施、商业服务业设施、绿地与开敞空间等符合转换条件的存量空间、潜在资源，明晰平急功能复合的主要载体，最大限度地利用和盘活存量资源。

（三）统筹城乡“平急两用”公共基础设施布局

构建总体布局，结合城乡生活圈规划构建城市健康安全单元和安全基础设施网络，明确适应不同灾种、城乡一体、分级响应的“平急两用”公共基础设施的空间布局方案。划定平急功能复合区，明确“平急两用”公共基础设施配置类型、规模等布局要求。构建应急救援疏散运输通道网络，加强应急医疗、物资保障、旅居隔离等“平急两用”公共基础设施节点的规划安排。

（四） 将平急功能复合要求纳入国土空间规划体系

城市国土空间规划的编制实施应根据城市发展目标、阶段特征和安全韧性需要，完善平急功能复合的韧性城市规划内容和管理要求。应深化完善国土空间总体规划相关内容，对于总体规划已完成编制但未明确“平急两用”工作的城市，应在国土空间详细规划及近期建设规划中做出安排。 

1.总体规划层面做好空间统筹。全域统筹，构建城乡安全格局。明确平急功能复合的规划目标、原则、工作重点。统筹推进近期建设规划编制，有序保障用地需求。

2.详细规划中明确相关用地的管控和引导要求。城镇开发边界内的详细规划，包括单元和实施两个层面。城镇开发边界外的村庄规划及其他类型详细规划，充分利用乡村闲置的公共服务设施、宅基地、集体经营性建设用地，布局“平急两用”公共基础设施，明确用地管控、功能转换等要求。

3.专项规划中细化应用场景配置要求和设施布局。深化落实总体规划工作重点和布局要求，衔接近期建设规划，统筹协调“平急两用”公共基础设施空间布局，明确不同平急功能复合应用场景的配置要求。

（五） 总体目标

充分发挥国土空间规划对韧性城市建设的战略引领和刚性约束作用，统筹经济、生活、生态、安全等高质量发展需求，统筹规划和土地政策资源，系统推进大城市病治理和城乡融合发展，加快完善“平急两用”公共基础设施，打造宜居、韧性、智慧城市。 

二、《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》：2024年4月28日由自然资源部办公厅印发，该指引将城乡作为一个生命共同体进行治理，把空间作为资产进行运作，平时服务生产生活、注重资产运营，急时转换功能、抵御风险，强化城乡整体安全韧性，构建城乡空间安全新格局。充分发挥国土空间规划引领作用，推进治理大城市病和城乡融合发展，一体化构建宜居、韧性、智慧等城市功能，满足经济、生活、生态、安全四个需要。

（一） 开展体检评估，梳理应急空间需求

依托国土空间基础信息平台及相关基础数据，重点识别新时期城市面临的自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等风险特征，运用大数据、人工智能等新技术新方法，多维度综合评估城市安全韧性水平，找出城市空间布局和基础设施配置问题和短板。

结合自身城市的地域特征、突发事件的影响程度合理确定“平急两用”公共基础设施的建设需求，充分利用相关设施，合理规划利用既有大型公共建筑，在规划中预留必要的留白用地。

（二）开展应用场景分析，盘活潜在资源

基于韧性评估、应用场景分析、资源资产调查，从医疗救治隔离、避难安置、疏散救援、物资供应等应急保障功能出发，全方位梳理具备“平疫”“平灾”“平赛”“平假”“平战”等改造或建设条件的各类型“平急两用”应用场景。

梳理社区服务设施、公共管理与公共服务设施、商业服务业设施、绿地与开敞空间等符合转换条件的存量空间、潜在资源，明晰平急功能复合的主要载体，最大限度的利用和盘活存量资源。

（三） 统筹城乡“平急两用”公共基础设施布局

构建总体布局，结合城乡生活圈规划构建城市健康安全单元和安全基础设施网络，明确适应不同灾种、城乡一体、分级响应的“平急两用”公共基础设施的空间布局方案。划定平急功能复合区，明确“平急两用”公共基础设施配置类型、规模等布局要求。构建应急救援疏散运输通道网络，加强应急医疗、物资保障、旅居隔离等“平急两用”公共基础设施节点的规划安排。

（四） 将平急功能复合要求纳入国土空间规划体系

城市国土空间规划的编制实施应根据城市发展目标、阶段特征和安全韧性需要，完善平急功能复合的韧性城市规划内容和管理要求。应深化完善国土空间总体规划相关内容，对于总体规划已完成编制但未明确“平急两用”工作的城市，应在国土空间详细规划及近期建设规划中做出安排。

1.总体规划层面做好空间统筹。全域统筹，构建城乡安全格局。明确平急功能复合的规划目标、原则、工作重点。统筹推进近期建设规划编制，有序保障用地需求。

2.详细规划中明确相关用地的管控和引导要求。城镇开发边界内的详细规划，包括单元和实施两个层面。城镇开发边界外的村庄规划及其他类型详细规划，充分利用乡村闲置的公共服务设施、宅基地、集体经营性建设用地，布局“平急两用”公共基础设施，明确用地管控、功能转换等要求。

3.专项规划中细化应用场景配置要求和设施布局。深化落实总体规划工作重点和布局要求，衔接近期建设规划，统筹协调“平急两用”公共基础设施空间布局，明确不同平急功能复合应用场景的配置要求。

（五）总体目标

充分发挥国土空间规划对韧性城市建设的战略引领和刚性约束作用，统筹经济、生活、生态、安全等高质量发展需求，统筹规划和土地政策资源，系统推进大城市病治理和城乡融合发展，加快完善“平急两用”公共基础设施，打造宜居、韧性、智慧城市。

三《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》：2024年7月由国务院印发，提出推进“平急两用”公共基础设施建设，在超大特大城市辖区内的山区县（区），打造一批具有隔离功能的旅游居住设施，升级一批医疗应急服务点，新建或改扩建一批城郊大仓基地，提升城市应对突发公共事件能力。《行动计划》明确，要坚持以人为本、遵循规律、分类施策、集约高效的工作原则。经过5年的努力，农业转移人口落户城市渠道进一步畅通，常住地提供基本公共服务制度进一步健全，协调推进潜力地区新型工业化城镇化明显加快，培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈，城市安全韧性短板得到有效补齐，常住人口城镇化率提升至接近70%，更好支撑经济社会高质量发展。

《行动计划》提出4项重大行动、19项重点任务及有关政策措施。

一是实施新一轮农业转移人口市民化行动，提出：进一步深化户籍制度改革、健全常住地提供基本公共服务制度、促进农业转移人口在城镇稳定就业、保障随迁子女在流入地受教育权利、完善农业转移人口多元化住房保障体系、扩大农业转移人口社会保障覆盖面6项任务以及完善农业转移人口市民化激励政策、健全进城落户农民农村权益维护政策。

二是实施潜力地区城镇化水平提升行动，提出：培育特色优势产业集群、促进产业园区提级扩能、强化产业发展人才支撑、增强城镇综合承载能力4项任务以及健全产业跨区域新布局激励机制、强化土地节约集约利用、加强资金多元投入保障等政策措施。

三是实施现代化都市圈培育行动，提出：提升城际通勤效率、强化产业分工协作、加快市场一体化建设、推进公共服务共建共享4项任务和支持都市圈建设的政策措施。

四是实施城市更新和安全韧性提升行动，提出：推进城镇老旧小区改造、加快推进保障性住房等“三大工程”建设、加强城市洪涝治理、实施城市生命线安全工程、推进绿色智慧城市建设5项任务和支持城市更新的政策措施。

四、《“平急两用”公共基础设施建设专项规划编制技术指南（试行）》由住房和城乡建设部办公厅编制，该指南落实城市战略定位和城市应急防灾目标，衔接国土空间规划和相关专项规划，保护耕地、保护生态环境，确定合适的规模、合理的功能。发挥“平急两用”公共基础设施综合使用效能，在新建、扩建或改造时嵌入“急时”隔离等功能，提升城市应急防灾能力冗余。“平时”功能以服务民众、激发市场活力为出发点，鼓励产权主体和社会力量积极参与，促进专项规划实施。

（一）开展设施需求评估和选址安全评估

超大特大城市应结合城市体检、综合防灾和防疫专项规划等，开展“双评估”。开展设施需求评估，保障“平急”需求综合匹配，将“急时”需求规模与“平时”需求匹配，统筹做好“平急两用”公共基础设施的规模测算，作为项目实施和选址依据，防止资源浪费。进行“平急两用”公共基础设施选址防灾安全评估，汇总既有相关成果，分析城市灾害风险，保障设施选址安全。

（二）构建“平急两用”公共基础设施体系

各城市可从旅游居住设施、医疗应急服务点、城郊大型仓储基地、市政和旅游配套基础设施等4类项目分类，因地制宜构建符合自身需求和能力的设施体系，按需调整或增加设施类型，合理规划布局，完善功能配置，实现城市更高质量、更可持续、更为安全发展。

（三）制定“平急两用”公共基础设施规划方案

“平急两用”公共基础设施总体布局规划。设施布局空间相对独立，应与周边现状居住用地适度隔离，并具备较好的周边环境与卫生条件，以增加社会接受度。配套基本完善，兼顾“平时”功能，重视选址安全，应考虑“平急两用”公共基础设施自身的安全，选择布局在风险危害程度较低的位置。

1.制定“平急两用”旅游居住设施规划方案。盘活利用率不高的集中连片住宅等存量资源、有条件的旅游景区高速沿线服务区周边等空间资源，建设储备一批“平急两用”旅游居住设施。

2.制定“平急两用”医疗应急服务点规划方案。通过现有医疗资源，优化储备一批医疗应急服务点，“平时”满足周边居民日常诊疗服务需求，“急时”转为定点医疗机构。

3.制定“平急两用”城郊大型仓储基地规划方案。应布局于交通便利的地方方便接收和分发货物。“平时”服务城市生活物资中转分拨，“急时”可快速改造为应急物资和生活物资中转调动站、接驳点或分拨场地。

4.制定“平急两用”配套基础设施规划方案。加强“平急两用”旅游居住设施和周边旅游基础设施建设，加强“平急两用”道路设施、通信设施、污水处理设施、生活垃圾和医疗废物处置设施等市政基础设施建设。

（四）加强“平急两用”设施专项规划实施保障

各城市人民政府应因地制宜建立规划实施机制，加强组织实施，指导各实施主体制定项目实施方案，加强不同项目间各类资源的共建共享。

按照与应急需求相适应、与政府财力相匹配的原则，充分发挥市场机制作用，建立资金保障机制。

提高人民群众对“平急两用”公共基础设施重要性的认识，鼓励人民群众积极参与、监督设施的建设、运行和维护。

采取规划、建设、运营、转换全生命周期管理方式，以管理信息系统和项目清单政策要求为基础，规划形成设施分布一张图和启用次序一张表，将专项规划传导到项目实施方案。

（五）规划目标

到2025年，超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设积极稳步推进，一批具有隔离功能的旅游居住设施加快布局，一批具备快速中转能力的城郊大型仓储基地布局建设，配套医疗卫生服务设施逐步完善，相关标准、资金、用地等政策保障体系基本成形。

到2027年，超大特大城市隔离、应急医疗和物资保障体系更加健全，统筹重大突发公共事件应对和中心城区功能运转的基础更加坚实。“平急两用”公共基础设施的规划、建设、管理、转换机制全面形成。

市级层面：2024年4月17日，以市政府名义印发了《拉萨市“平急两用”公共基础设施建设实施方案》

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