《拉萨市行政规范性文件制定和监督管理办法》解读

一、出台背景

2018年5月16日，国务院办公厅印发了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发﹝2018﹞37号），对行政规范性文件的内容、制发程序、监督检查等做出了明确规定；2018年12月4日，国务院办公厅印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发﹝2018﹞115号），要求全面推行行政规范性文件合法性审核机制，并对审核范围、审核主体、审核程序、审核职责、审核责任等做出了详细规定。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象。近年来，我市不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，取得了一定成效，但与党中央、国务院的要求要还有一定差距。为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求，规范行政规范性文件的制定程序，加强对行政规范性文件的监督管理，维护法制统一，促进依法行政，切实保障群众合法权益，维护政府公信力，制定《拉萨市行政规范性文件制定和监督管理办法》是十分必要的。

二、主要内容

《办法》共七章四十七条，分别对立法目的和依据、制定权限、制定范围、起草、审核、决定、公布、备案、审查、监督管理、问责等做了具体规定。

（一）关于行政规范性文件的界定

《办法》规定：行政规范性文件是指除市政府规章外，行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，可以反复适用，具有普遍约束力的文件。

（二）关于行政规范性文件的制定程序

《办法》规定：制定规范性文件一般应当经过调研起草、公开征求意见、专家论证、合法性审核、集体讨论决定、登记编号、公布、备案等程序，同时规定属于重大行政决策的规范性文件，还应当按照有关规定进行风险评估。

（三）关于行政规范性文件的制定主体

《办法》明确了我市制定行政规范性文件的主体，规定市、县（区）、乡（镇）人民政府，市、县（区）人民政府工作部门，市、县（区）人民政府依法设立的派出机构，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以制定行政规范性文件。

（四）关于行政规范性文件的制定范围和禁止设定事项

《办法》明确可以就执行法律、法规、规章的规定，执行上级行政机关规范性文件的规定，执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，规范本行政区域、本行业、本系统的具体行政管理工作等事项制定规范性文件。规定行政规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政事业性收费、排除或者限制公平竞争和减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务等事项。

（五）关于行政规范性文件的起草

起草工作是一项专业性、技术性极强的工作，是保障行政规范性文件质量的关键。《办法》规定行政规范性文件由制定机关起草，制定机关可以确定其工作部门或者内设机构具体负责起草工作。规定了起草行政规范性文件过程中的调查研究、广泛征求意见、委托起草、专家论证、听证等程序。

（六）关于行政规范性文件的审核

合法性审核是行政规范性文件制定程序的核心环节，是确保行政规范性文件合法有效的关键。《办法》规定了合法性审核主体、报请合法性审核的材料、合法性审核方式、审核内容、审核结果及结果运用等。

（七）关于行政规范性文件的决定和公布

决定和公布是行政规范性文件制定的最后环节，是规范性文件生效的必经程序。《办法》规定了行政规范性文件的决定程序、公布形式、施行日期、有效期和解释机关等。

（八）关于行政规范性文件的备案和审查

行政规范性文件的备案和审查是确保法制统一的重要途径和手段。《办法》规定了行政规范性文件的备案审查主体、提交备案审查的材料、备案审查的内容、方式和结果等。

（九）关于行政规范性文件的监督管理

为加强对行政规范性文件的监督管理工作，《办法》规定制定机关和政府备案审查机关要定期向社会公布现行有效的行政规范性文件目录和准予备案的行政规范性文件目录。规定公民、法人和其他组织认为规范性文件存在合法性问题的，可以向其制定机关书面提出审查建议。规定市、县（区）司法行政部门应当加强与同级人大常委会规范性文件备查审查机构的协调配合，建立备案审查衔接联动机制，应当探索建立与人民法院、人民检察院的工作衔接机制，推动行政监督与司法监督形成合力，及时发现并纠正违法规范性文件。第四十条规定行政规范性文件的制定机关或者实施机关应当根据实际需要开展规范性文件评估工作。规定制定机关每5年组织一次行政规范性文件全面清理，遇有特殊情况及时清理，并将清理结果向社会公布。

（十）关于问责

问责是规范行政规范性文件制发程序、压实相关责任主体责任的有力抓手。《办法》规定了制定机关、合法性审核机构未履责或未认真履责的责任追究。

三、需要说明的事项

（一）关于行政规范性文件的合法性审查机构

《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发﹝2018﹞115号）要求，各级人民政府及其部门要明确具体承担规范性文件和发行审核的部门或者机构。《办法》明确规定市司法行政部门是市政府规范性文件合法性审核机构，负责市政府规范性文件的合法性审核工作。县（区）人民政府、市政府工作部门和派出机关应当明确承担规范性文件合法性审核的部门或者机构。县（区）人民政府工作部门和派出机关，乡（镇）人民政府和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以根据实际情况明确承担规范性文件合法性审核的专门机构或者专门人员。

（二）关于行政规范性文件的有效期

为了加强对行政规范性文件的管理，《办法》确立了行政规范性文件有效期制度。制定机关可以根据需要确定规范性文件的有效期，有效期一般不超过5年。名称冠以“暂行”“试行”的，有效期一般不超过2年。

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