《拉萨市人民政府规章制定程序办法》解读

一、出台背景

为进一步提高立法质量，发挥立法的引领和推动作用，2003年我市制发了《拉萨市人民政府规章制定程序办法》，该部规章的颁布对我市规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法治建设，发挥了重要作用。2015《中华人民共和国立法法》的修订和十九大对党章的修改都充分体现了党的事业总体布局和战略部署的与时俱进，随着我市经济社会的发展和改革不断深化，立法工作关系党和国家事业发展全局，在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局中，将发挥越来越重要的作用。政府规章制定比较复杂，专业性强，且新形势下国家对立法工作也提出了许多新的要求。因此，为落实党中央、国务院有关立法最新文件精神，提高规章制定质量和效率，修改《拉萨市人民政府规章制定程序办法》是十分必要的。这对于完善立法体制，提高立法质量和立法效率，维护国家法制统一，形成完备的法律规范体系，为建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和长远意义。

二、主要内容

《办法》分八章共四十八条，分别对立法目的和依据，立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释、评估、修改、废止及制定规章原则，制定规章的范围，备案与解释，评估、修改与废止等做了具体规定，并对政府规章制定流程，环节、各部门工作要求与责任加以了明确。

（一）关于部门职责

规章制定是以立法形式贯彻市委市政府决策部署的重要途径。由于规章制定及实施过程中涉及部门多，需要明确规章制定过程中各单位、各部门的责任，以便有效推动制定规章工作。《办法》规定了市政府在规章制定中的领导地位。市人民政府统一领导规章的制定工作。市人民政府法制机构负责规章制定的组织、指导和协调以及规章制定计划的编制、规章送审稿的审查等工作。

（二）关于规章立项

规章立项是保障规章制定质量和效率的基础。《办法》中增加了不予立项情形。《办法》规定了规章制定计划由市人民政府法制机构负责组织实施和监督执行。起草部门应当按计划规定的期限完成规章草案的起草工作。未能完成的，起草部门应当向市人民政府书面说明情况。

（三）关于规章起草

规章起草工作是一项具有很强经验性、专业性和技术性的工作，也是保障规章质量的关键。《办法》中规定了规章由负责实施的主要职能部门起草，也可以确定由市人民政府法制机构起草或者组织起草。规章内容涉及两个以上部门职权的，应当联合起草并确定主办部门。市人民政府法制机构应当加强规章起草工作的指导。市人民政府法制机构可以提前参与草案的调研、论证等工作。规章起草可以委托第三方起草。《办法》对报送规章草案送审稿，应当提交的材料和规章草案送审稿的起草说明内容均做了明确规定。

（四）关于规章审查

规章审查是规章制定程序核心环节，既能监督规章起草过程是否符合程序规定，也能确保规章实质内容合法合理，确保后续政府审议能顺利通过。《办法》规定了审查的相关内容，并规定了规章草案不符合有关情形的市政府法制机构可以退回起草部门。《办法》规定了需要举行立法听证会或者立法论证会的情形。

（五）关于规章决定、公布和备案与解释

规章决定是规章草案成为法律文件的环节，而规章签署公布则是其生效的必经程序。备案与解释规章备案作为维护法制统一的重要途径和手段，是立法监督的重要内容，也是制定机关的一项法定义务。《办法》对规章决定、公布和备案、解释分别做了规定。

（六）关于规章评估、修改和废止

规章生效后，进入行政执法领域，可能会遇到一些问题：一是规章制定不可能穷尽所有社会关系，执行可能因规章漏洞遇到困难；二是规章实施后，可能出现与经济社会发展不相适应的情形；三是由于立法变化，规章可能与上位法不一致。因此，需要对规章进行解释，使有关条文含义明确化、具体化，以便规章执行，进行规章清理，为经济社会发展扫除障碍；开展事后评估，对规章实施体检。为规范这些工作，《办法》对规章的评估、修改和废止做了规定。

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