拉萨市乡村振兴和农牧业发展研究报告

市发改委：

按照《拉萨市经济社会发展专项调研重点专题》的通知要求，我局就“乡村振兴和农牧业发展研究”专题进行认真调查研究和汇总梳理，结合全市农牧业发展现状，现将有关情况报告如下。

2015年以来，全市上下深入贯彻落实中央第六次西藏座谈会精神，根据座谈会上提出的“要以保障主要农畜产品供给和促进农牧民增收为核心，加快推进现代农牧业建设”的总体要求，市委、市政府科学谋篇布局，立足农牧业供给侧结构性改革，大力扶持农牧业发展，特别是近年来着力推进净土健康产业，着力推进农牧区一二三产业融合发展，全市现代农牧业已具雏形。

一、农牧业发展总体情况

   2015年至2019年，全市农林牧渔业总产值由23.38亿元提高到32.44亿元（预计数），年均增长8.53%；农村居民人均可支配收入由10378元增加到16237元（预计数），年均增长11.84%。

（一）产业发展基础不断夯实。“十三五”时期，全市开工建设涉农领域项目250余个，主要包括易地扶贫搬迁、农田水利、设施农业、造林绿化等，项目总投资139.3亿元，完成涉农项目154个，其中农牧业产业项目34项、涉及资金3.66亿元，完成投资1.9亿元，投资完成率52.79%。截至目前，全市农牧业产业化龙头企业达到61家，农牧民专业合作社中规范发展的有323家，其中“两创示范”农牧民专业合作社达到100家，市级示范社达到65家，自治区级示范社达到18家，全面覆盖了农牧业种养殖生产及加工、农机服务、民族手工艺、建筑运输等各领域，农牧业产业园区和家庭农牧场从无到有，已分别建成4个、40家，城关区智昭产业园被认定为国家级现代农业产业示范园。按照全国《高标准农田建设通则》和农业农村部关于《农田建设项目管理办法》，全市以实现优化耕地布局、提高耕地利用率、提升耕地质量等级和加强农业综合生产能力为重点，以促进农业可持续发展为目标，狠抓高标准农田建设工作，2015年来，全市高标准农田建设已累计达到23.07万亩，有效推进“粮藏于地”的实施。

   （二）特色农畜产品供给能力持续提升。2015年至2019年，全市粮食种植面积年均保持在41万亩左右、产量保持在17万吨左右，其中青稞种植面积由26.94万亩增加到29.1万亩、年产量保持在11万吨左右；蔬菜种植面积年均保持在7万亩左右、产量由28万吨提高到33万吨（预计数），年均增长4.2%；肉类产量保持在4.5万吨左右。2017年以来，全市在当雄县、达孜区、林周县、墨竹工卡县、尼木县五县（区）开展牦牛规模化育肥工作，牦牛育肥由6127头增加到1.6头（预计数）；扎实推进奶牛“万户百场十中心”建设进程，奶牛养殖示范户挂牌已累计达到8500户，新建（改扩建）奶牛养殖场35个、高标准养殖中心4个，正在建设高标准养殖中心3个，全市现有奶牛存栏9万头，奶产量由2015年的5.7万吨提高到12万吨（预计数）。

（三）现代特色农牧业品牌逐步形成。为提高农畜产品市场竞争力，持续打造“拉萨净土健康”区域公用品牌，“拉萨净土”以设立实体店、签约经销商、开设网店等形式，不断构建线下线上净土健康产品销售网，市场开拓能力不断增强，品牌知名度不断提高。净土健康产业完成藏鸡、藏香、拉萨好水、奶牛养殖、藜米、藏毯等6大标准体系建设，净土健康区域公共品牌效应初显，目前已认证“三品一标”产品112个，“拉萨净土”荣获“2018年度中华品牌商标博览会金奖”。目前全市已形成“鑫赛瓜果”“晟园蔬菜”“圣绿蔬菜”“当雄牦牛”“斯布牦牛”“拉萨白鸡”“彭波半细毛羊”“朗孜糌粑”“春光香米”等地方农产品品牌，品牌影响力正初步显现。

（四）农村改革工作全面推进。目前全市已完成集体资产清查工作，并按程序逐级录入审核，共计核实农村集体资产86.66亿元，其中经营性资产57.21亿元、非经营性资产29.45亿元，集体土地138.98万亩。全市78%的村组完成集体经济组织成员身份界定工作，共确认成员23.83万人。制定出台《拉萨市农村产权交易信息服务平台安全管理规定（试行）》《拉萨市农村产权交易市场建设实施方案》、《拉萨市农村产权交易信息服务平台安全管理规定（试行）》等文件，挂牌成立拉萨市农村产权交易中心并开通了交易平台。完成农牧民专业合作社“空壳社”清理专项行动，扎实推进农垦改革、农村土地确权、土地流转、牧业改革、农牧业“放管服”等重点工作。

（五）农村人居环境整治初见成效。制定印发了《拉萨市农村人居环境整治三年行动工作方案（2018-2020年）》、《拉萨市农村人居环境整治工作职责分工》、《拉萨市城乡生活垃圾治理工作实施方案》及《拉萨市人畜分离实施方案（试行）》等相关文件，实化细化任务目标和工作措施，指导全市开展农村人居环境整治工作。开展农村人居环境整治典型示范县、示范村创建活动，形成国家、自治区、地（市）的三级示范体系。目前，已完成23个村庄完成村庄规划，13个村庄正在编制规划。完成自治区下达的280座公厕改造工作，全市自主实施的441座新建改建公厕所已开工建设252座、完工105座，其余将于今年年底全部完成。投资1.89亿元，造林绿化11.56万亩，全面消除4300米以下的无树村4个、无树户18679户，自治区级生态县、生态乡镇、生态村（社区）分别达到25%、91%和91%。

（六）农村社会治理工作稳步推进。持续整顿软弱涣散村（居）党组织，着力解决基层党组织弱化、虚化、边缘化问题。坚持把扫黑除恶专项斗争与乡村振兴战略紧密结合起来，把扫黑除恶宣传工作向农牧区延伸，加快乡镇（街道）、村（社区）综治中心与便民服务中心一体化、规范化建设，提升人民群众满意度。全面推行基层党组织“1+3”工作模式，从政治素质过硬、群众基础过硬、能力作风过硬的县乡机关年轻干部和村级组织班子成员中精准选派283名党组织第一书记和849名农村经济专干、社会治理专干、宣传文化专干到村（居）工作。同时，不断加强群众思想道德教育，深入开展“五有五好”文明村镇创建、新时代文明实践中心建设，持续推动行政村公共数字文化提档升级，将文明创建成果固化到村规民约中，进一步淡化宗教消极影响。

二、主要困难和问题

   拉萨作为西藏自治区首府城市，实现乡村振兴、做好农牧业发展工作，是一项极为重要也极为艰巨的任务，需要应对的风险挑战、需要破解的困难、需要补齐的突出短板还很多。

（一）产业发展空间受限。产业振兴是乡村振兴的重要基础。近年来，拉萨市为充分发挥首府城市首位度作用，城市建设的不断发展和各种重大工程项目的建设，土地供需矛盾凸显，而拉萨市耕地面积小，加之，全区黑颈鹤保护区拉萨段的面积为16万公顷，我市林周县、墨竹工卡县和达孜区大部分辖区都在该保护区内，再加上畜禽养殖禁养区的划定，全市范围内满足乡村产业的可利用土地和空间受到极大限制，产业项目建设的环评和土地等前置手续办理难度大，导致推进慢、落地难，推动农牧民增收、农牧业增效的新型产业发展缓慢，保护粮食安全、发展城郊畜牧业、丰富首府城市“菜篮子”的任务越来越重，粮经饲结构调整难度越来越大。

（二）农村基础设施建设滞后。这几年，虽然国家及援藏省市不断加大对拉萨市农村基础设施建设的投入，全市农村基础设施条件有所改善，但由于历史和自然的原因，拉萨市农牧业基础设施建设水平整体薄弱。农田灌溉设施不配套，灌溉水有效利用系数低，中低产田比重大，改造任务重。拉萨市现有旱涝保收面积15万亩，旱涝保收面积仅占播种面积的21.8%。草原灌溉、草原围栏、牲畜暖棚圈、人工种草等基础建设更是滞后于现代畜牧业的发展需求。目前，部分偏远县、乡、村受自然环境、经济发展等影响，历史欠账较多，农牧业设施年久失修、设备陈旧等，传统农牧业很难在短时期内向现代农牧业转变，直接影响农牧民增收。拉萨作为首府城市，农村人居环境整治工作要走在全区乃至四省藏区前列，目前还面临着很大的困难和挑战。而这项工作属系统性工程，尤其是全市农牧区住房80%的为土木、石木结构，缺乏抗震措施，存在安全隐患，实施农牧民住房条件改善工程，需求资金量较大，还有厕所革命、垃圾分类、运转、处理，乡村公路建设等都需要大量的资金支撑，资金投入不足导致实施难度大，农村现代化的短板相对较为突出。

（三）产业提质增效缓慢。拉萨市农牧业总体来讲规模小、链条短，加工转换能力弱，大部分农畜产品停留在出售原料和初级加工阶段。由于农牧民受传统的生活、生产观念影响，商品意识淡薄，缺乏市场经济观念，农畜产品流通转化渠道有限。以信息化、电子商务和网络技术为特征的现代商贸物流体系尚未形成，原料供给、生产加工和产品终端市场供求信息不对称，限制了农牧区农畜产品的流通，导致农畜产品生产体系、加工体系、市场体系缺乏有机联系，造成产品市场竞争力不强，附加值低。龙头企业数量不足、实力弱，品牌战略及产业效益不突出，产加销一体化经营程度低。目前，全市农畜产品加工企业年收入达2000万元以上的仅有13家，精深加工产品比重低，中高端产品少，特色产业尚未形成全产业链发展模式。同时，全市“万户百场十中心”、规模化牦牛育肥基地、万亩蔬菜种植基地等净土健康产业规模化标准化种养基地建设资金缺口较大，实现产业规模化发展难度极大，推进农牧业供给侧结构性改革的任务依然很重。

（四）技术人才严重匮乏。全市三级856名农牧业专业技术人员中，副高职称10名、占总数1.17%，中级职称56名、占总数6.54%，远远低于职称设置高中初1:4:5的比例要求；农牧业专业技术人员中只有16人拥有研究生以上学历、仅占总数的3.5%，远远低于全国平均水平，整体研究推广水平不高，尤其缺少行业领军人才。另外，目前全市具有一定影响力的农牧区致富带头人仅有130余人，平均每2个村才有一名致富带头人，乡土严重不足。同时，全市农牧业科技人才匮乏，科技服务基础薄弱，科技创新能力弱，科技体系不健全，资金投入不足，缺乏固定经费来源。目前，全市农牧业科技贡献率仍然处于较低水平，低于全国平均水平9个百分点，严重制约了现代农牧业的发展。

三、下一步工作计划

（一）工作思路。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和中央经济工作会议、中央农村工作会议、中央第六次西藏工作座谈会精神，深入贯彻落实习近平总书记关于做“神圣国土的守护者、幸福家园的建设者”重要指示精神，深入贯彻落实总书记治边稳藏重要论述和加强民族团结、建设美丽西藏的重要指示,坚持把维护祖国统一、加强民族团结作为乡村振兴的着眼点和着力点，坚持把改善民生、凝聚人心作为乡村振兴的出发点和落脚点，加强党对“三农”工作的领导，牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持稳中求进、进中求好、补齐短板工作总基调，牢固树立新发展理念，落实高质量发展要求，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持农牧业农牧区优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，以打好脱贫攻坚战为优先任务，以农牧业供给侧结构性改革为主线，以绿色发展为方向，以增加农牧民收入和培育新型职业农牧民为目标，妥善处理好习近平总书记关于乡村振兴的“四个关系”，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，把打好脱贫攻坚战作为乡村振兴的优先任务，注重以乡镇建设为抓手带动村域发展。统筹推进农牧区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，实现农牧业农牧区现代化，走具有中国特色、西藏特点、符合拉萨实际的乡村振兴道路。

到2025年，实施以“神圣国土守护者、幸福家园建设者”为主题的乡村振兴战略产业振兴取得重大进展，基本建成高原特色农产品基地，现代农牧业产业体系、生产体系、经营体系基本形成，农牧业综合生产能力稳步提高，农畜产品产量稳定增长、质量安全有效保障，新型农牧业经营主体逐步壮大，科技支撑能力日益增强，一二三产业深度融合，农牧区人居环境明显改善，生态环境持续向好，美丽宜居乡村建设扎实推进，农牧业体制机制改革和科技创新取得明显进展，城乡统筹发展稳步推进，全市50%的乡村实现产业振兴、生态振兴、文化振兴、组织振兴、人才振兴。

（二）重点任务。下一阶段的工作中，拉萨市将继续坚持农业农村优先发展总方针，围绕“巩固、增强、提升、畅通”，深化农牧业供给侧结构性改革，不断优化完善农牧业区域空间和重点产业布局，建立健全产业、生产、经营“三大体系”，打造一个品牌、建设两个基地、壮大五大产业、强化五个支撑、实施五项融合，提高农牧业质量效益和竞争力，激发各类市场主体活力和发展潜力，不断完善联农带农机制，加快补齐农村人居环境和社会化服务短板，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，努力实现农牧业强、农牧区美、农牧民富的发展目标。

打造一个品牌、建设两个基地。积极打造“净土健康”产业品牌，建设高原特色农畜产品生产加工基地、乡村文化休闲旅游基地。

壮大五大产业。重点发展特色农牧业、药品（保健品）产业、饮品产业、民族手工业、乡村旅游业等五大产业。发挥农畜产品加工业在延伸产业链和价值链中的关键作用，发挥旅游业的龙头和需求导向作用，提升产业价值，促进产业融合。

强化五个支撑。一是强化基础设施支撑。重点加强水利、信息化、防减灾等基础设施建设，进一步增强基础设施对产业发展的保障作用。二是强化主体支撑。充分发挥政府和市场的双重作用，推动龙头企业、家庭农（牧）场、合作组织等新型经营主体的发展。加强政府在经济管理和制订产业规划、产业政策方面的职能，发挥市场在资源配置中的作用，鼓励社会资本对重点行业的投入，加大对本土企业的扶持力度，激发市场主体活力，建立有利于产业发展的社会网络。三是强化平台支撑。推进中心城市、主要园区和产业基地、重要村镇、重点景区建设，进一步改善发展环境，提升综合服务水平。增强对人口和产业的集聚能力，加强农业农村大数据平台建设，促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步推进。四是强化市场支撑。立足现实，根据资源条件和市场需求，开拓国内和国际两个市场。针对商品基本需求定位全区市场，针对商品和服务中高端需求定位国内市场，针对商品中端需求和旅游服务高端需求定位国际市场。根据不同的市场定位确定各行业的产品系列和营销策略，本地市场重保障性，区外市场重竞争力。五是强化科技支撑。着重加强与科技资源、智力资源的连接，构建开放型科技支持网络，带动科技应用与创新，培养造就具有现代知识和创新精神的创业者，培育产业创新能力。

实施五项融合。一是实施“生态+”融合。将生态观融入贯穿产业发展，努力构建生态型产业体系，推动生态资源产业化，走绿色发展道路。二是实施“文化+”融合。深化文化与旅游业、农牧业、制造业及科技、金融、互联网等领域的交融，提升文化要素在各主要产业中的作用。三是实施“旅游+”融合。积极推进旅游业与文化、特色农牧业、特色手工业的融合发展，统筹国内旅游与跨境旅游发展。四是实施“科技+”融合。积极应用先进适用技术、现代信息技术，加强自主创新能力，发展智能设施农业、智慧旅游、电子商务等，提高公共服务信息化水平，积极推进智慧农（牧）场建设。五是实施“价值链+”融合。围绕提升价值链，注重提升产业和企业在战略价值环节的优势，推动形成中小企业集群，加强金融、商务、商贸流通服务，加强品牌建设。

四、工作建议

一是希望加大对拉萨产业发展用地的政策支持。在推进城乡建设用地方面，对拉萨产业发展用地政策及指标进行适当倾斜，特别是在“万户百场十中心”、高原特色农畜产品加工基地、万亩蔬菜种植基地、乡村文化旅游休闲基地、现代农牧业产业园区建设等方面给予用地上的政策支持，进一步优化建设用地结构和布局，合理控制城乡土地利用规模，提高土地集约利用水平和效益，促进城乡、区域协调发展。

二是希望加大对拉萨农业农村发展各项投资政策的支持。进一步加大中央投资力度，继续扩大专项投资规模，投资方向进一步向农业农村倾斜。投资重点向农牧业产业园区建设、农牧区基础设施建设、高标准农田建设、农村人居环境整治等民生领域倾斜，提高补助标准，逐步取消地方配套。

三是希望加大对拉萨市新型经营主体各项财税政策的扶持。在农牧民专业合作社、龙头企业、家庭农牧场等新型经营主体和高原农畜产品加工基地建设发展中，对拉萨市采取特殊优惠政策，有针对性地降低税率、减免税收，加大财政支持力度，吸引内地企业来拉萨投资，形成产业发展集聚效应，助力拉萨农牧业快速发展。

四是希望加大对拉萨市乡村发展人才方面保障的扶持。加大对口援藏省市在农牧业发展、乡村振兴等方面的科研人员和科技人才赴拉萨指导“三农”工作力度，大力鼓励和扶持内地创新技术人才与拉萨农畜产品基地、龙头企业、产业园区等直接结对帮扶。支持国家重点农业科研院校组建技术团队，重点扶持拉萨净土健康、乡村旅游等特色产业发展，支持拉萨形成知识、技术、管理等要素参与分配的激励机制，有效地调动内地创新人才的创新积极性、主动性与长效性，以优惠政策保障赴拉萨的科研人员和科技人才的利益回报，为拉萨市乡村振兴和现代农业发展提供人才保障。

五、关于拉萨市易地搬迁群众生产资料处置方面的建议

目前拉萨市在易地搬迁群众生产资料处置方面虽然也出台了一些相关政策，但搬迁工作是一个系统工程，涉及到解决搬迁群众的户籍、社会保障、学校、医疗、事后发展、分类处置等方方面面，搬迁是一代人乃至几代人的事，并非一时之功。因此，建议在搬迁群众生产资料处置方面要紧密结合农村承包地和农村宅基地“三权分置”，在搬迁后给群众在生产资料处置上设置一定的缓冲期，在搬迁的同时，跟进脱贫措施，着力提高搬迁群众的后续发展能力，比如：依托迁入地发展产业分红的模式、免费提供生产资料和技术指导、鼓励自主经营，根据周边企业需求，培训再就业，确保群众有稳定的收入，真正让搬迁群众对迁入地产生认同感、归属感，才能彻底消除搬迁群众成为“两栖”居民的隐患。

           拉萨市农业农村局

           2019年11月17日

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