关于报送《拉萨市人民政府关于2019年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》的报告

拉审发〔2020〕41号                    签发人：任玉萍

 关于报送《拉萨市人民政府关于2019年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》的报告

拉萨市人大常委会：

    根据贵委通知要求，现将《拉萨市人民政府关于2019年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》上报贵委。请予以审议。

特此报告。

附件：拉萨市人民政府关于2019年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

拉萨市审计局

2020年8月13日

附件：

  拉萨市人民政府关于2019年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告                   

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受拉萨市人民政府委托，报告2019年度拉萨市本级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

2019年，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻中央审计委员会和区、市委审计委员会会议精神，紧紧围绕市委、市政府中心工作，认真落实市人大常委会对审计工作的审议意见，依法履行审计监督职责，狠抓审计理念和方式创新，拓展审计广度和深度，增强审计监督效能，依法全面履行审计监督职责，加大对重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，扎实推进部门预算执行审计全覆盖，加大民生专项和项目审计力度，注重从体制、机制、制度层面揭示和反映问题，较好地发挥了审计的监督作用，促使公共资金安全有效运行。现将审计结果报告如下：

2019年，拉萨市各级各部门在市委、市政府的领导下，认真执行拉萨市十一届人大4次会议批准的预算，全面贯彻落实有关决议决定，全年预算执行和其他财政收支情况总体良好。

——财政收入规模持续提升。2019年，全市完成一般公共预算收入1,170,407.00万元，同比增长6.30%。其中税收收入1,053,749.00万元，同比增长5.96%，占公共预算收入的90.03%，财政收入质量保持较高水平。

——加大重点领域保障力度。推动经济发展和效益提高，坚持生态优先、绿色发展理念，多措并举提升公共服务水平，2019年卫生健康、农林水、教育、社会保障和就业等支出较上年分别增长35.02%、29.92%、11.86%、9.90%。

——深化财政管理制度改革。优化完善市区财政体制，合理划分支出责任，制定出台《拉萨市基本公共服务领域公共财政事权与支出责任划分改革实施方案》；全面推行无现金结算管理改革，保证了资金使用的公开透明。

一、拉萨市本级决算草案和预算管理审计情况

拉萨市财政决算表明，2019年，拉萨市公共财政预算总财力4,136,581.00万元，总支出4,099,369.00万元，结转结余37,212.00万元；政府性基金总收入536,786.00万元，总支出513,202.00万元，结转23,584.00万元；国有资本经营预算总收入14,028.00万元，总支出14,027.00万元，结转1.00万元。审计发现以下主要问题：

（一）部门预算编制不够细化。项目支出沿袭了以往切块打捆的编报方法，批复24个部门的预算均未细化到具体项目，涉及金额1,611.60万元，执行率均低于50%。

（二）部门预算执行率偏低。51个预算单位预算执行进度缓慢，涉及金额100,932.72万元,执行率均低于40%,其中部分项目2019年执行率为零。

（三）一般公共预算支出进度不均衡，集中支出现象较为突出。28个预算单位2019年项目支出2,981.22万元，其中，11月和12月支出占全年支出的78.54%。

（四）部分财政资金分配下达不及时。市财政局2019年收到的上级转移支付指标中有66,206.83万元未在规定时限内分解下达到本级有关部门和下级财政，其中：中央资金27,541.50万元，自治区级资金38,665.33万元。

（五）预算安排未充分考虑以前年度执行情况。13家预算单位部分支出项目在连续两年执行比率均低于50%的情况下，依然参照以前年度惯例编制预算。

（六）部门预算编制过粗，透明度不高，其他支出占比较高。年初编制部门预算时，类级科目未细化到具体的明细科目，如“其他商品与服务支出”明细科目的占比超过90%以上的预算单位有93家，预算编制过粗，透明度不够。

（七）越级次拨付财政资金。6家预算单位将年初部门预算经费直接拨付给县（区）相关单位，涉及金额2,820.42万元。

（八）部门存量资金未按规定及时上缴。16家市直预算单位两年以上形成的存量资金未及时收回国库统筹盘活，涉及金额6,313.34万元。

二、部门预算执行审计情况

2019年我市强化部门预算执行审计管理，聚焦重点内容，加大审计实施横向协同与纵向延伸力度，有序推进有计划、有重点的审计全覆盖。按照“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式，首次运用大数据审计手段综合分析了市本级70家一级预算单位的电子数据，并在此基础上对5家一级预算单位的预算执行情况进行现场重点审计，对65家一级预算单位进行了非现场审计。审计发现的主要问题：

（一）现场审计

计划现场审计5家，截至2020年6月底，已完成3家，分别是拉萨市政府驻海口办事处、原市人防办、市财政局局机关。

1.预算执行方面。10个项目违规少征、未征人防工程易地建设费7,528.62万元。

2.财政财务管理方面。存量资金未及时上缴210.79万元；虚增固定资产、国有资产管理不规范，原始凭证不合规等问题97.12万元；违规发放津贴补贴、违反公务接待管理规定16.24万元。

（二）非现场审计

根据审计署、自治区审计厅《关于推进财政一级预算单位审计全覆盖》的部署要求，此次大数据审计包括数据采集、数据标准化，数据模型研究分析，疑点推送，数据核实和出具审计成果等4个工作阶段。由区审计厅统一组织实施，对我市财政数据和财务数据进行集中分析，形成疑点数据，交由市审计局现场核实团队进行疑点核实；为加大查处铺张浪费等问题的力度，监督市本级各部门贯彻中央八项规定及其实施细则精神落实情况，市审计局又专项研究设计了“三公”经费超预算（无预算）等4个数据模型及疑点数据。对疑点问题确认的部门出具了《确认审计发现问题的函》和《整改问题通知书》，并向市财政局发送了《发现问题协助执行的函》。

1.财务管理不到位。21个部门（单位）决算编报还不够完整准确，涉及金额1,482.02万元。31个单位往来款项清理不及时，涉及金额2,127.42万元；10个单位应缴未缴财政资金，涉及金额85.71万元。 

2.“三公”经费方面。19个部门（单位）超预算、无预算列支“三公”经费，涉及金额321.30万元，均超支5%以上，其中9个部门（单位）超支40%以上。    

3.预算管理改革不到位。5个部门（单位）未按照《政府会计准则制度》的规定设置预算会计。

4.内控制度不健全或执行不力。经抽查部分单位存在无依据调账、账账、账表不符，未及时记账、未做电子账以及以预算数填报决算数等问题。

5.未按规定压减支出。10个部门（单位）的一般性支出压减不到位。

三、重大政策措施落实跟踪审计情况  

去年下半年和今年上半年，持续加大重大政策措施落实情况跟踪审计，发现以下主要问题：

（一）拉萨市新冠肺炎疫情防控资金和捐赠款物情况专项审计。截至2020年3月31日，拉萨市本级财政共安排疫情防控资金2,758.00万元，其中：中央资金550.00万元、自治区级资金150.00万元、市级资金2,058.00万元；实际使用371.49万元，尚未支出2,386.51万元；拉萨市公开募集的慈善组织以及指定接收社会捐赠的政府部门和单位共收到社会捐赠资金合计966.40万元。审计发现，截至审计日，拉萨市慈善总会累计接收定向区外的捐赠资金771.55万元闲置未使用，审计期间已进行整改并将捐赠资金771.55万元及时拨付至湖北省和武汉市。

（二）清理拖欠民营企业中小企业账款情况审计。审计抽查发现，一些县区对清欠工作重视不够，自查上报的拖欠数与审计抽查核实数存在较大差异。其中，3个县区因资金不到位导致拖欠工程款9,932.63万元，6个县区因工程尚未办理竣工决算及未进行财评导致拖欠工程款6,517.24万元。

（三）审核把关不严格，部分民生政策落实不到位。经审计发现，尼木县生态补偿岗位及政策补助对象识别不精准，涉及79人。其中：同时享受定向补助和生态岗位补贴2人，从事专职草监员享受生态补偿岗位补贴20人，从事专职护林员享受生态补偿岗位补贴38人，在校生享受生态补偿岗位补贴2人，从事其他工作岗位享受生态补偿岗位补贴17人。

（四）部分单位向企业转嫁费用。当雄县教体局、拉萨市城市投资经营有限公司、原市人防办未严格按照概算批复内容将应由建设单位支付的招标代理服务费转嫁给中标单位支付，增加了企业的成本费用。

四、县级财政决算审计情况

2019年，对达孜区2017至2018年度财政决算和其他财政收支情况进行了审计，发现以下主要问题：

（一）预算编制不够细化。2017年、2018年，达孜区在年初预算中安排民生领域基础设施建设项目县级配套资金17,754.18万元、县“两会”意见建议、提案民生资金1,900.00万元、土地储备金21,254.80万元，共计40,908.98万元，均没有落实到具体单位和项目。

（二）预算执行管理不够规范。未按规定动用预备费1,095.62万元；部分上级转移支付未及时分解下达2,020.05万元。

（三）国库管理需进一步强化。一是存量资金清理盘活不到位，未及时清理盘活两年以上的结转结余资金4,182.28万元；二是财政借垫款3,500.00万元未及时清理收回；三是应缴未缴财政收入24.61万元；四是原始凭证不合规、固定资产未入账、往来款项长期挂账等会计核算不规范问题444.66万元。

五、专项资金审计情况

去年下半年和今年上半年，对尼木县2016年至2018年精准扶贫精准脱贫政策落实情况、拉萨市政法委2018年至2019年度护路经费情况进行了专项审计。发现以下主要问题：

（一）扶贫资金使用管理不规范。精准扶贫产业资金长期结存，涉及资金8,240.54万元；挤占扶贫专项资金1,400.00万元。

（二）部分扶贫建设项目管理较为混乱。5个扶贫项目未按规定履行公开招标采购程序，涉及资金4,856.74万元；违规发包扶贫产业项目，涉及资金70.79万元；2016年至2018年开展的26个产业项目运营管理不规范，均未明确产权归属。

（三）贫困人口识别不精准。生态补偿岗位及政策补助对象识别不精准，涉及资金26.70万元；生态补偿岗位数据、定向数据中存在证件号码不规范等问题。

（四）资金管理不够规范。滞留应当下拨的财政资金222.17万元；预算执行进度缓慢，涉及资金125.74万元；滞留应当上缴的财政收入9.74万元。

六、政府投资审计情况

2019年，对拉萨市救助管理站及未成年人保护中心项目、柳梧新区初级中学建设项目、当雄县宁中乡第一中心小学等五个学校太阳能供暖项目竣工决算进行了审计，发现以下主要问题：

（一）未严格履行基本建设审批程序。项目单位在未取得固定资产投资项目前置手续的情况下，审批部门违规审批可行性研究报告；设计单位项目设计深度不够、项目交付使用未组织验收等问题。

（二）工程管理不到位及项目资金管理使用不规范。一是3个项目多计工程结算价款 2,221.92万元；二是2个项目配套资金未及时到位，涉及资金775.69万元；三是2个项目结余资金未及时上缴，涉及资金334.35万元；四是1个项目改变资金用途，涉及资金13.78万元。

七、领导干部经济责任审计情况

2019年，受市委组织部委托，对市司法局、柳梧新区管委会、林周县检察院、拉萨市交通产业集团有限公司、拉萨市净土商贸有限公司5家单位、7名领导干部任职期间履行经济责任情况进行了审计；根据自治区审计厅统一安排，对尼木县县委书记和县长履行经济责任情况进行了交叉审计。从审计情况看，被审计领导干部任职期间总体上较好地履行了经济责任，但仍存在一些不容忽视的问题：

（一）履行财政、财务管理责任方面。一是出借财政资金10,000.00万元未及时收回；二是未及时下拨财政补贴资金5,475.46万元；三是自定政策先征后返税收收入32,489.40万元；四是应缴未缴财政收入536.89万元；五是未统筹盘活存量资金958.78万元;六是滞留征地补偿资金未及时兑现495.36万元；七是残疾人就业保障金未按规定全额缴入国库74.02万元。

（二）资金管理和会计核算方面。一是违规发放集体经济组织征地补偿费418.03万元；二是私设小金库、现金管理不规范168.91万元；三是固定资产未及时入账、往来款项未及时清理、原始发票不合规等1,404.63万元；四是未按规定支付工程价款81.59万元；五是违规发放津贴补贴、超额发放年终奖38.12万元；六是项目结余资金未及时上缴14.70万元；七是无偿出借国有资产19.75万元；八是多计工程结算价款14.26万元；九是虚增虚减收入、成本核算不准确等会计核算不规范问题。

（三）履行重大经济决策责任方面。一是未按规定进行公开招投标，涉及资金5,528.76万元；二是违规提供担保，涉及资金4,000.00万元；三是投资项目管理缺失，造成损失2,764.02万元；四是资产闲置，涉及资金1,911.09万元；五是未按规定购买职工社会保险，涉及资金2,211.57万元；六是收购公司未进行可行性研究，未开展尽职调查，涉及资金71.90万元。

（四）履行公司治理责任方面。一是注册资本金未到位，涉及资金1,302.90万元；二是聘任关联企业股东为合资公司领导人员。

八、国有企业审计情况

2019年，对拉萨市政投建设项目代建管理有限公司2018年度财务收支情况进行了审计，并对拉萨市城市建设投资经营有限公司截至2019年8月底债权债务和资产情况进行了审计调查，发现以下主要问题:

（一）财务管理不够严格。一是虚增资产，成本、往来账款核算不准确1,040.45万元；二是未及时退还履约保证金50.08万元；三是现金管理不规范27.14万元；四是部分大额借款未及时收回；五是部分土地及房产闲置未充分利用；六是部分项目超概算、无预算，部分项目建设程序不合规、管理不规范；七是随意变更会计处理方法、部分收入成本未按期摊销、房屋销售及出租收入未及时入账、多计提职工教育经费、内部监管存在漏洞等内控制度和体系不够健全等问题。

（二）重大经济决策和管理不规范。一是个别重大投资、大额赞助事项未报请市委市政府及市国资委批准；二是部分重大投资、对外借款未经集体决议；三是部分重大对外捐赠赞助、对外担保未履行报批程序；四是代建公司注册资本金未到位。

九、审计移送处理事项情况

去年下半年和今年上半年，向市纪委监委及有关主管部门移送处理事项12件，问题线索主要涉及部分项目未批先建、超概算投资、违规签订合同、未按规定采用清单计价，施工单位违法分包，监理、设计单位履职不到位，招标采购存在投标人不合规及串标行为、涉嫌虚假招标签订虚假合同，涉嫌存放账外资金，公款私存及个人开展盈利性经营活动，未经市国资委同意任命总经理等问题，对移交的线索，处理完结5件并反馈。

十、审计发现问题初步整改情况

上述审计项目发现的问题，市审计局根据审计法等法律法规进行了处理处罚，其中：应缴各级财政资金22,047.18万元（市本级15,225.50万元、县（区）级6,821.68万元），归还原资金渠道和调账处理64,768.88万元，加强管理自行纠正312,088.92万元，报送审计专题信息18篇，审计专报10篇，审计简报91期，移送问题线索12件，提出审计建议60条。总体来看，被审计单位对审计反映的问题高度重视，积极采取措施，认真落实整改，完善相关制度。截至7月初，已整改违纪违规问题涉及资金78,304.15万元，尚有320,600.83万元违纪违规问题正在整改中。市审计将继续加大对整改情况的跟踪检查。

十一、审计建议

（一）进一步提高财政预算编制的精准性，促进预算执行科学化。一是提高预算编制的科学化、精细化水平，加强预算安排和财政资金分配精准度，切实减少待分配资金比例，从源头上解决资金结余沉淀、项目期末突击花钱等问题。二是进一步细化部门预算和专项转移支付预算的编制，预算资金要落实到具体部门和单位，减少二次分配。三是加强部门间工作协调，及时分配和下达转移支付资金，加快资金拨付进度，严格规范财政资金使用管理。

（二）强化预算执行和预算绩效管理。一是加强财政预算绩效评价结果应用与预算安排直接挂钩，全面评价预算整体及项目支出绩效，将评价结果作为调整财政支出结构、完善财政政策的重要依据。二是对结余结转较多的部门及项目，减少安排或不安排，促进财政资金使用提质增效。

（三）进一步优化财政支出结构，防范和化解各种风险隐患。一是优化支出结构，厉行勤俭节约，严格控制一般性支出和“三公”经费，着力保障和改善民生。二是优化财政资源配置，盘活存量，用好增量，继续强化政府性债务管理，密切关注各类可能增加政府性债务的潜在风险点，不断增强财政的宏观调控和公共服务能力。

（四）积极采取有效措施，推动各项重大政策措施贯彻落实。一是着力推进“减税降费”相关政策措施落实，切实减轻企业负担，激发市场主体活力。二是严格执行国家有关扶贫政策规定，加强扶贫人员信息管理，确保扶贫对象精准识别，促进各项扶贫政策措施落地生根，不断完善和发挥实效。三是加强扶贫专项资金管理，提高资金使用效益，保障资金安全。

（五）加强企业、政府投资项目监管，提高财政资金使用效益。一是强化市属国有企业内部控制和外部监督，严格各项管理制度，完善企业投资决策机制，避免监管盲区，保证企业资产资金的安全完整，切实防范企业经营风险。二是加大重点建设项目监管力度，严格遵守基本建设程序，全面落实招投标及合同管理制度，推进项目管理规范化、科学化、法制化，充分发挥政府投资效益。

（六）进一步规范各单位财政财务支出管理。一是针对部门预算执行审计中发现的具有普遍性的问题，财政部门应切实发挥预算管理主体责任，进一步指导、监督、规范各预算单位的财务管理，严肃财经纪律；二是各部门、各单位应加强对《政府会计准则制度》及相关法律法规的学习，不断提高依法理财水平，维护财政资金安全。

（七）压实审计整改责任，构建整改长效机制。一是认真贯彻落实习近平总书记关于审计整改工作的重要批示精神，更好地发挥审计“治已病、防未病”的作用，推动审计整改工作制度化、长效化。二是强化被审计单位履行整改工作落实的主体责任，以及主管部门的监督指导责任，认真整改审计查出的问题，深入研究和采纳审计提出的建议，完善各领域政策措施和制度规则，确保审计查出问题整改“见底清零”。  

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